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十年磨一剑,《能源法(征求意见稿)》发布

作者:吕淼 来源:南方能源观察 发布时间:2020-04-20 浏览:
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4月10日,国家能源局发布关于《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》(下称《能源法(征求意见稿)》)公开征求意见公告。自2007年12月首次对外征求意见以来,《能源法(征求意见稿)》始终处于修订送审、纳入计划、持续修订的进程中。然而,国内能源供需形势和面临的内外部环境,与2007年时相比已经发生显著变化,多项能源业务需要从法律层面获得确认和保障。

根据国家能源局官方介绍,此次发布的《能源法(征求意见稿)》是2017年之后,在原国务院法制办、司法部的指导下,由国家发改委、国家能源局组织成立的专家组和工作专班,对《中华人民共和国能源法(送审稿)》修改稿进一步修改完善而形成的。十年磨一剑,《能源法(征求意见稿)》的出台,将我国能源发展立法进程又向前推进一步。

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能源领域一部纲领性法律

由于能源涵盖了煤炭、天然气、可再生能源等一次能源,也包含电力这样的二次能源,因此,《能源法(征求意见稿)》既不是一部仅限于单一行业的法律,也不是一部立足于解决某个层面具体问题的专项法律。中国的立法框架决定了《能源法(征求意见稿)》是一部为能源高质量发展建坐标、指方向的纲领性法律。

我们看到,《能源法(征求意见稿)》将党的十八大、十八届四中全会、十九大精神和习近平总书记关于“四个革命、一个合作”能源安全新战略的内容囊括进来,并遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,按照发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好的发挥政府作用等要求,设计了11章117条内容,涵盖能源战略和规划、能源开发与加工转换、能源供应与使用、能源市场、能源安全、科技进步、国际合作、监督管理和法律责任等领域,并对适用范围、战略和体系、结构优化等方方面面做出了规定。

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兼具普遍服务和商品属性

《能源法(征求意见稿)》第十二条明确提出,“国家健全能源普遍服务机制,保障公民获得基本能源供应与服务”;第十四条则指出,“在竞争性领域形成主要由市场决定能源价格的机制,建立有效的能源监管体系”。这是国内第一次在法律中明确指出能源是商品,同时指出能源的商品属性和普遍服务并不矛盾。

长期以来,我们一直在规避能源的商品属性身份。2014年,习近平总书记在谈到“四个革命、一个合作”工作要求时,提出要让能源回归商品属性。同时,由于能源关系到国计民生且多以公共产品的形式提供给用户,所以能源还具备普遍服务性。在市场化的环境下,确保人人享有能源,满足能源基本消费需求,是能源供应企业必须履行的责任。在《能源法(征求意见稿)》中第四章的很多条款,都对能源供应企业的供应、服务提出了一系列要求甚至罚则。

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坚持发挥市场的决定性作用

《能源法(征求意见稿)》第十四条指出,“国家坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用,构建有效竞争的市场结构和市场机制”。《能源法(征求意见稿)》把十八大的这句话,以法律的形式固化了下来。能源产业要想高质量发展必须走市场化的道路,但并不是说不需要政府管,而是要“更好发挥政府的作用”,政府要建立一个公平、公正的环境提供给所有投资主体。

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突出可再生能源重要方向

“可再生能源”在《能源法(征求意见稿)》中出现了20多次:一是在调整能源结构的战略下,将可再生能源纳入优先发展的序列。优先发展可再生能源,安全高效发展核电,提高非化石能源比重,推动化石能源的清洁高效利用和低碳化发展;二是国家实行可再生能源发电优先上网和依照规划的发电保障性收购制度,并将可再生能源列为能源发展的优先领域。同时,将可再生能源开发利用中长期总量目标以及一次能源消费中可再生能源比重目标,列为国家规划和年度计划的约束性目标;三是将“可再生能源消纳保障制度”写入法律条款,通过行政推动和市场交易并用,强推配额制;四是助力可再生能源并网,发展智能电网和储能技术。将储能技术写入征求意见稿,在推进可再生能源并网消纳的政策要求下,预计储能将获得更多支持;五是将适时调整新能源发电补贴。征求意见稿提出国务院有关部门根据交易情况相应调整可再生能源发电补贴政策。

《能源法(征求意见稿)》对于“可再生能源”的内容论述较为全面,主要是因为可再生能源是我国能源发展的未来方向。

首先,过去我国的可再生能源规模小、成本高,难以成为替代能源。但从目前的发电装机水平来看,可再生能源的新增发电装机已经超过我国当年全部电力新增装机规模的70%,可再生能源正在成为重要的替代能源。其次,在成本不断降低的基础上,可再生能源有了极大的竞争优势,已经成为有竞争力的能源品种。基于可再生能源在经济上的竞争优势,以及规模上的可替代性,有必要将可再生能源作为重要发展方向,以法律形式予以固定下来。

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坚持化石能源的基础作用

目前来看,在我国能源结构中煤炭占比57%、石油占比19%、天然气占比约8.3%,即化石能源整体占比高达84.3%。结合这一基本国情,短期内能源供给仍然会以煤炭为主,因此煤炭的清洁化是煤炭行业的发展方向;石油和天然气产业的发展重点则是推进开采技术创新,加速发展非常规开采。天然气作为主力能源之一,扩大天然气在终端的使用范围,提高天然气使用效率和占比是实现我国能源高质量发展的关键一环。

长期来看,根据IEA的预测,到本世纪末非化石能源将取代化石能源,部分发达国家和经济区将率先实现低碳和零碳化;而中国2017年发布的《能源生产和消费革命战略(2016-2030)》报告则提出到2050年,我国能源消费结构将是化石能源和非化石能源各占50%。不难看出,化石能源在我国还将继续承担基础作用。

因此,可以看到《能源法(征求意见稿)》指出,加强煤炭、石油和天然气等化石能源的勘查,对化石能源实行合理开发。在利用上,促进煤炭清洁高效利用,适当发展煤制燃料和化工原料;石油、天然气开发坚持陆上与海上并重,加快海上油气田开发;化天然气利用结构,提高天然气在一次能源消费中的比重。

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将能源安全纳入国家战略

同时,《能源法(征求意见稿)》还提出,国家统筹协调能源安全,将能源安全战略纳入国家安全战略,优化能源布局,加强能源安全储备和调峰设施建设,增强能源供给保障和应急调节能力,完善能源安全和应急制度,全面提升能源安全保障能力。

我国现有土地面积居世界第三位,但是人均仅及世界水平的三分之一,也就是说各类资源的人均占有量也只有世界平均水平的三分之一,有三分之二的资源需要依赖进口。可以说,只有世界的能源供应是安全的,中国的能源供给才能够实现真正的安全,中国的能源安全必须建立在世界能源安全的基础之上。

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突出能源发展的全球化意识

随着能源需求高速增长以及能源产业实力的提升,中国参与境内外能源合作、能源基础设施建设和贸易投资合作等事项逐渐增多。同时作为一个负责任的大国,中国在全球能源治理中,开始承担应有的责任并发挥越来越重要的作用。可以看到,《能源法(征求意见稿)》中专门有一章涉及国际合作,对以上方面提出了详细要求。

应该说,《能源法(征求意见稿)》明确的是中国能源发展的原则,以及为与能源相关的法律法规制定和修订确立的原则。未来《能源法》确定之后,还需要起草落实大量相关的法律、法规及政府部门规章,需要对已有相关法律进行必要的修订,甚至重新制定相关法律规章。《能源法》的颁布将引起中国能源领域相关法律的大调整,将对不能适应我国高质量发展要求的有关法律条款进行一次全面清理和调整。笔者相信,《能源法》的颁布将掀起一次“蝴蝶效应”,从而助力中国建设资源节约型和环境友好型社会。

本文作者供职于北京燃气集团有限责任公司

关键字:可再生能源

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